凉山州住房公积金管理中心关于对进一步优化调整公积金使用政策的解读

党的文件作为指导国家治理的政策性文件与宪法所规定的最本质特征相符，因此，党的政策对宪法所明确的以政府为代表的国家治理主体具有规制作用，宪法对基本矛盾的变化应该作出回应。

(13)黄立君：《理查德·塞勒对行为法和经济学的贡献》，载《经济学动态》2017年第12期。伴随着德国一般人权的发展，自决从理念具象化为民事权利，由此衍生出基于人格的自我决定权，即个人以发展人格为目的对于生命、身体、健康、姓名等具体外在人格要素的控制与塑造的抽象人格权。

在大数据时代，海量的个人信息规模(volume)、快速动态的数据流转(velocity)、多样的数据类型(variety)，彻底改变了之前少量的、静态的、零散的个人信息状态，赋予了后者以巨大的经济价值(value)。为了维护人格发展的自由，一方面，法律应当保护将个人信息过分暴露于外，以免个人因他人的观察和监视扭曲自由选择，另一方面，法律还应限制个人信息的利用，以免他人利用信息优势地位，对人格施加不当影响，如今屡遭诟病的精准推送商品大数据杀熟等问题便是适例。(55)在个别付费的场景下，区块链可以通过如下两种方式保障个人信息免受处理。参见方禹：《个人信息保护中的用户同意规则：问题与解决》，载《网络信息法学研究》2018年第1期。为此，加利福尼亚人有权知晓其正在被收集的个人信息。

一类是信息控制权(control over personal information)，即将个人信息保留在个人控制之下的权利，如姓名、肖像、住址、人生经历、生理秘密不得被刺探、公开或传播，通讯、日记或私人文件不被刺探或公开，社会关系不受非法调查或公开。该制度系通过建立国家官方网站进行公民真实身份验证，统一发放网络身份识别码，以认证网络身份识别码代替实名制之下的公民真实身份识别，从而最大限度维持用户的匿名状态。其次，面对实定宪法上权力等级序列的模糊性，划分专管事项这样的思考方式就是自然而然的。

[58] 值得注意的是，主张立法应当普遍抽象学说中，有的理由是依据宪法上的平等原则或平等权，此点上文已述，本质是基本权利的问题。根据这两条规定，中央层面的立法权被各自分配到了立法机关与行政机关，法律与行政立法各自拥有独立宪法地位，立法权正式分离。[35] 第二，普通法的公法学者恐怕很难理解分离型结构。其次，讨论立法与行政的关系时却并非如此，作为国家权力表现形式的立法权与行政权是垂直的上下游关系，不是水平的监督与制约关系。

参见［日］宫泽俊义：《宪法的原理》，岩波书店1967年版，第151页。[65]参见注[59]，第154页。

美国与英国采用不同的政体，但是在权力等级序列的语境下，无法律就无行政的法治原则在美国没有变化，[38]并且比拥有极少数例外所谓皇家特权(royal prerogative)的英国做得更为彻底。[41]例如，参见应松年主编：《行政行为法——中国行政法制建设的理论与实践》，人民出版社1993年版，第94页。[29] (三)立法分离型 1.理论定义 当立法权自身存在分离，而立法权与行政权却不存在分离状态的时候，此种单一分离的权限分配模型可称之为立法分离型。这也意味着行政立法失去了独立的宪法地位，自主行政立法被全盘否定。

然而，我国宪法却非常肯定地将行政机关定位为立法机关的执行机关(第85条、第105条第1款)，且强调人大及其常委会是国家权力机关(第57条、第96条第1款)，很明显没有给行政机关留有任何固有权限。[2]近来的研究，参见张翔：国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心，《比较法研究》2018年第3期，第143—154页。参见［日］芝池义一：《行政法读本》，有斐阁2010年版，第17页但具体到生态建设实践中，我国地方政府履行生态义务不仅仅需要作为国家根本任务的生态文明条款的辐射性效力支撑，序言条款还应当进一步作为国家权力配置标准作用于具体的国家机构职责划分中，具体化对生态文明建设权力的国家授予，为地方政府行使生态建设职权提供权力裁量空间的基准，为行政机关的生态治理行为提供合宪性依据。

从权责一致的角度看，行使生态文明建设职权即需要承担生态责任，现行部门法的责任设置与宪法之间的对接存在不确定的解释空间。（二）宪法总纲的制度约束 宪法序言从价值导向的层面对地方政府生态义务进行了概括性的规范圈定，宪法总纲则从四个方面对地方政府生态义务进行了立体规范。

地方政府生态建设职责的履行既是对宪法授予的国家权力的使用，亦是对国家义务的遵循。宪法生态文明条款的建构与发展在很大程度上是政策与法律发展的作用结果，这是国家治理体系和法秩序、法规范共同作用的结果。

当前，执政党政策的奖惩激励与法规范的效力约束基本能够满足地方政府发挥环境治理功能、履行生态建设义务的需要，但亦应当充分防范地方政府履行义务因缺乏宪法层面明确规范的支撑而出现低效、低能状态的风险，则应当充分发挥宪法对法律的解释作用，以制宪目的的的精神、依法解释、反映社会发展需求和体现宪法规范力为标准解决具体规范实施的问题。其次，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权是地方政府履行生态义务的法治要求。法规范并非彼此无关的平行并存，其间有各种脉络关联。在机构改革后相关行政机关从环境保护部门向生态环境部门转型完成后，环境法所规定的环境质量责任无疑应当向生态环境质量责任转向，也必然为地方政府生态义务在宪法层面的显明与发展提供新的实践资源与制度回馈。新时代，地方政府环境保护职责逐步向生态义务转向。因此从宪法与部门法关系上来看，环境法规范体系的发展将极大助力于地方生态文明保护义务的宪法效力实现。

一是环境治理体系现代化要求对地方政府生态义务进一步明晰。也就是说，现行宪法规定了作为国家目标的较为抽象的国家生态义务，设定了作为法定职权的相对具体的中央人民政府生态义务，却没有明文规定对环境治理起基础性作用的较为具体的地方政府生态义务。

在宪法规范原则性的宪法监督之下，环境宪法为公权力设定生态环保义务，结构比较完整、内容比较系统，这为人民监督公权力在生态环保方面职责履行提供了宪法依据[15]。虽然如前文所述，地方生态义务于宪法中的存在和具体地位以及能够通过对宪法规范的体系性解释与理解得到证成与确定，但具体的授权性条款对于地方行政主体大胆履行职权，实施治理的规范效力要高于现有文本。

从规范意义上来看，生态文明建设的范畴肯定是大于环境保护，而环境质量责任的体系对应对象应当是环境保护职权，则权责对应的罅隙即制约了地方政府履行职责，又模糊了地方政府承担生态责任的界限，不利于地方政府真正履行职责。作为《宪法》一百零五条规定的国家权力机关的执行机关的地方各级政府，是地方人大监督职能的重要客体，执行地方人大的生态文明建设职权，履行生态义务，是《宪法》九十九条和一百零五条之间逻辑关联的推导结果。

现行《宪法》第九十九条规定了地方各级人民代表大会的职权，其中包括了审议和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划等。部门法的效力来自于宪法的授予，环境法设立地方义务的正当性来源于对宪法生态文明建设条款的体系性解释，但在生态文明建设逐渐上升为国家治理的一个重点之时，对宪法规范中地方生态义务做显性处理无疑更有利于生态治理目标的达成和生态文明的实现。值得注意的是，包括作为环境基本法的《环境保护法》在内的诸多单行法律规范仍然未对环境宪法的发展做出回应，2014年《环境保护法》虽然将推进生态文明建设作为立法目的纳入其中，但在具体文本中并没有将环境保护升格到生态环境的范畴，且上述单行法规亦没有抢先对作为上位法的宪法变迁做出回应。二者互相配合、交织、融合并以地方政府实施生态治理行为的面貌表现出来。

四、地方政府生态义务的规范与实践挑战 （一）宪法地方政府生态义务的规范依据不足 宪法第一百零七条是地方政府履职的直接宪法依据，对地方政府履行义务，行使公权力产生直接的规范约束。党的十九大报告明确提出了深化机构和行政体制改革……在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。

客观生态环境的改变和主观认知的革新使人民对国家履行生态文明义务提出了更高的要求。《宪法》第二十二条规定：国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。

从宪法层面来看，生态文明写入宪法，在我国宪法文本中形成了生态环境保护较为完整的包括显性规范和隐性规范在内的规范体系，使其呈现出国家根本问题和根本制度上的属性，以宪法为依据，生态文明建设的法治化能够分层有效推行[25]。《环境保护法》第六条:从宏观上为包括地方政府在内的广泛主体设定了环境保护义务，同时指向性的为地方各级人民政府设定了本行政区域环境质量责任。

增补环境宪法的内容，当然体现着宪法辐射部门法的作用，但对此问题的思考不能局限于此种 单向思维，而应认真检视部门法的动态反作用。综上，地方政府负有生态义务的直接宪法效力依据源自两个范畴：首先源于国务院对地方各级行政机关实行统一制领导下的生态文明建设国家权力委托的约束。生态文明建设是2018年宪法修改后加入的重要内容，强调国务院应在落实法律、依法行政的过程中，将生态文明建设作为一项重要的宪定职责去积极落实。新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略要求人与自然和谐共生。

包括《中华人民共和国野生动物保护法》等将林业修改为林业草原则体现了环境治理的体系性治理，由单一环境要素的保障发展到广泛的联动治理。时至今日，良好的环境是公民的基本生存需要，是体面生活的保障。

2.环境法具体规范的含义模糊 《环境保护法》第十条规定：国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。应当从宪法序言、总纲具体条款、对环境权的保护及地方政府权力来源诠释宪法层面的地方政府生态义务。

也就是说，在此次机构改革中，包括从中央组建自然资源部、生态环境部到地方在规定限额内因地制宜设置与生态文明建设有关的机构和配置职能，均是在执政党的领导下依据执政党政策完成的。其中，国家概念除指向行使公权力实体之外，更可以延伸到中华人民共和国领域内的一切组织，当然包括地方政府在内。